مراحل بودجه

مراحل بودجه

بودجه بندی فرآیندی مستمر است که ارکان و عناصر آن در بیش تر کشورها تقریبا با یکدیگر شباهت دارند، این وجه تشابه مراحل اساسی بودجه از تهیه و تنظیم تا اجرای آن است. روش هایی که در این مراحل اعمال می شود به لحاظ هدف یکی بوده، ولی کیفیت به کار گرفتن آن ها ممکن است کم و بیش فرق کند.
بودجه از چهار مرحله تشکیل می شود که در مجموع این چهار مرحله را سیکل بودجه ای نامیده اند؛ این چهار مرحله عبارتند از:

 

1- تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه (بودجه پیشنهادی)
2- تصویب بودجه (بودجه مصوب)
3- اجرای بودجه (بودجه تخصیصی)
4- نظارت و کنترل بودجه (تفریغ بودجه)
دولت ها عموما برای تنظیم بودجه، نخست برآوردهای درآمد و هزینه را برای دوره آینده پیش بینی می کنند; سپس از مجموع این برآوردها و تطبیق آن ها با اطلاعات و مفروضات جمع آوری شده، بودجه پیشنهادی را تهیه و تنظیم می کنند و پس از تصویب مراجع صلاحیت دار، برای اجرا آماده می کنند. آن ها روش ها و تدابیر لازم را برای حسن اجرای بودجه به کار می بندند و عمل نظارت به صورت بررسی نتیجه عملیات انجام می گیرد تا به این وسیله از برخورد مسایل و بروز مشکلات جلوگیری شود.
تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه (بودجه پیشنهادی)
در مرحله تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه، هدف ها و سیاست های کلی دولت در تنظیم بودجه سالانه که توسط شورای اقتصاد تنظیم می شود، از طریق بخشنامه بودجه از سوی رییس جمهور به تمامی دستگاه های دولتی ابلاغ می شود. دستگاه های دولتی، بودجه یک سال آینده خود را در قالب اهداف و خط مشی تعیین شده و با رعایت دستورالعمل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری) تنظیم و پیشنهاد می کنند. سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهوری) پس از بررسی های لازم و با توجه به اولویت ها و میزان درآمدهای پیش بینی شده، بودجه دستگاه های دولتی را پس از انجام تعدیل لازم در لایحه بودجه کل کشور منظور و برای بررسی به شورای اقتصاد و هیات وزیران تسلیم می کند. هیات وزیران لایحه بودجه را مورد بررسی قرار داده و پس از تایید در مهلت قانونی به مجلس شورای اسلامی تقدیم می کند. رییس جمهور هنگام تقدیم بودجه ضمن گزارش مشروحی، رئوس برنامه های دولت را به اطلاع نمایندگان مجلس می رساند.
لایحه بودجه از نظر شکلی مشتمل بر یک ماده واحده و چندین تبصره است و معمولا همراه با اطلاعات زیر به امضای رئیس جمهور می رسد و به مجلس شورای اسلامی تقدیم می شود:
1- مقدمه بودجه شامل توضیحات لازم درباره لایحه بودجه پیشنهادی و آثار و نتایج آن.
2- درامدهای وصول شده و هزینه های انجام شده در سال مالی قبل.
3- پیش بینی درامدها و براورد هزینه های سال جاری.
4- هرنوع اطلاعات دیگری که ضرورت تشخیص داده شود.
تصویب بودجه (بودجه مصوب)
در مرحله تصویب بودجه نظارت و رسیدگی قوه مقننه بر بودجه عمومی که حاوی تمامی برنامه ها، طرح ها و فعالیت های قوه مجریه در سال آتی است، انجام می گیرد.
لایحه بودجه در کمیسیون های تخصصی مجلس مورد بررسی قرار گرفته و سپس کمیسیون تلفیق که مسوولیت رسیدگی نهایی را برعهده دارد، باید ظرف 15 روز گزارش کمیسیون های تخصصی را بررسی کرده و گزارش نهایی خود را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. پس از تصویب بودجه در مجلس شورای اسلامی، موضوع برای اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می شود. نکته مهم در این مرحله این است که هدف، تصویب اعداد و ارقام نیست، بلکه منظور اصلی، رسیدگی به سیاست ها و برنامه های دولت است که با توجیهات اقتصادی، اجتماعی و... همراه است و به صورت اعداد و ارقام تجلی یافته است.
مقایسه تصویب بودجه و سایر قوانین:
1- تفویض اختیار: اصولا مجلس حق تفویض اختیار قانونگذاری ندارد جز در موارد ضروری و به کمیسیون های داخل مجلس که در این صورت مصوبات کمیسیون های مزبور برای مدتی که مجلس تعیین می کند، آزمایشی است و تصویب نهایی آنها با مجلس است و یا در خصوص اساسنامه سازمان ها و شرکت های دولتی یا وابسته به دولت به کمیسیون های داخلی یا دولت که در این صورت مصوبات آنها دایمی است. مجلس نمی تواند تصویب موقت لایحه بودجه را بر عهده کمیسیون گذارد هر چند که ضرورت ایجاب کند بلکه باید در جلسات علنی مجلس مطرح و مورد رسیدگی قرار گیرد.
2- محدودیت در اصلاح و تعدیل بودجه: طرح های قانونی و پیشنهادها و اصلاحاتی که نمایندگان در خصوص لوایح قانونی می کنند و به تقلیل درامد عمومی یا افزایش هزینه های عمومی می انجامد، در صورتی قابل طرح در مجلس است که در آن طریق جبران کاهش درامد یا تامین هزینه جدید نیز معلوم باشد.
3- مهلت زمانی مجلس برای تصویب بودجه: در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سایر قوانین موضوعه هر چند صراحتی وجود ندارد ولی با توجه به ماهیت بودجه و پیش بینی مدت زمان برای اظهارنظر کمیسیون ها و نمایندگان در مجلس بایدگفت که مجلس نیز به نوعی دارای محدودیت زمانی در تصویب بودجه است.
4- یک شوری بودن: بر اساس ماده 224 آئین نامه داخلی مجلس، لایحه بودجه سالانه کشور یک شوری است. در حالی که اصولا لوایح و طرح های قانونی عادی دو شوری هستند مگر اینکه برای آنها تقاضای فوریت شود. دلیل این امر هم محدودیت زمانی مجلس برای تصویب بودجه است.
5- بررسی در کمیسیون تلفیق: مجلس دارای کمیسیون های تخصصی است و هر طرح و لایحه قانونی با توجه به موضوع به یکی از کمیسیون های مزبور ارجاع می گردد. ولی لایحه بودجه در کمیسیون تلفیق که با حضور دو نماینده از هر کمیسیون تخصصی و تمام اعضای کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات تشکیل می شود، مورد بررسی قرار می گیرد.
6- مشارکت همه کمیسیون های تخصصی در بررسی لایحه بودجه: اصولا لوایح و طرح های قانونی بر اساس موضوع به یکی از کمیسیون های تخصصی به عنوان کمیسیون اصلی و یک یا چند کمیسیون تخصصی دیگر به عنوان کمیسیون های فرعی ارجاع می شود. در صورتی که در لایحه بودجه کل کشور، همه کمیسیون های تخصصی علاوه بر داشتن نماینده در کمیسیون تلفیق، بخش های مربوط به خود را در لایحه بودجه بررسی می کنند.
7- مدت زمان مذاکره نمایندگان و بررسی لایحه: آیین نامه داخلی مجلس مدت زمان بیشتری را نسبت به زمان سایر طرح ها و لوایح و موضوعات (به جز بررسی و رای اعتماد به وزیران) برای مذاکره نمایندگان در جلسات علنی مجلس پیش بینی کرده است.
8- فعالیت غیرعادی مجلس: بر اساس ماده 225 آئین نامه داخلی مجلس، هنگام طرح لایحه بودجه در مجلس، جلسات باید بلاانقطاع در کلیه ایام هفته غیر از جمعه و تعطیلات رسمی ، حداقل روزی 4 ساعت منعقد گردد و تا تا موقعی که شور و مذاکره پایان نیافته باشد و رای مجلس اخذ نشده باشد، از دستور مجلس خارج نمی شود و هیچ لایحه و طرح دیگر نمی تواند مطرح باشد مگر لایحه یک یا چند دوازدهم بودجه در صورت ضرورت.

اجرای بودجه (بودجه تخصیصی)
اجرای بودجه؛ تمامی مراحلی را شامل می شود که جهت وصول درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار از یک طرف و مصرف اعتبارات پیش بینی شده و مصوب از طرف دیگر به مورد اجرا گذاشته می شود. اجرای بودجه، شامل تحقق ارقام پیش بینی شده در بودجه مصوب و به عبارتی دیگر، وصول درآمدها و پرداخت هزینه ها برای نیل به مقاصد و اهداف معین طبق قوانین و مقررات مربوط است. در مرحله اجرا، بودجه خود دارای مراحل فرعی دیگری است.
مراحل تفضیلی اجرای بودجه:
1- تشخیص: تعیین و انتخاب کالاها و خدمات و سایر پرداخت هایی که تحصیل یا انجام آن برای نیل به اجرای برنامه های دستگاه های اجرایی ضروری است. اختیار و مسئولیت تشخیص بر عهده وزیر یا رئیس موسسه است و قابل تفویض می باشد.
2- تامین اعتبار: عبارت است از اختصاص دادن تمام یا قسمتی از اعتبار مصوب برای هزینه معین. مسئولیت تامین اعتبار به عهده ذیحساب است. ذیحساب ماموری است که به موجب حکم وزارت امور اقتصاد و دارایی از بین مستخدمین رسمی واجد صلاحیت به منظور اعمال نظارت و تامین هماهنگی لازم در اجرای مقررات مالی و محاسباتی در وزارتخانه ها، موسسات و شرکت های دولتی و دستگاه های اجرایی محلی و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به این سمت محسوب می شود و انجام وظایف زیر را به عهده دارد:
الف- نظارت بر امور مالی و محاسباتی و نگهداری و تنظیم حساب ها بر طبق قانون و ضوابط و مقررات مربوط و صحت و سلامت آنها.
ب- نظارت بر حفظ اسناد و دفاتر مالی.
ج- نگهداری و تحویل و تحول وجوه و سپرده ها و اوراق بهادار.
د- نگهداری حساب اموال دولتی و نظارت بر اموال مذکور.
3- تعهد: عبارت است از ایجاد دین بر ذمه دولت ناشی از:
الف- تحویل کالا یا انجام خدمت.
ب- اجرای قراردادهایی که با رعایت قوانین و مقررات منعقد می شود.
ج- احکام صادره از مراجع قانونی و ذیصلاح
د- پیوستن به قراردادهای بین المللی و عضویت در سازمان ها یا مجامع بین المللی با اجازه قانون.
اختیار و مسئولیت تشخیص بر عهده وزیر یا رئیس موسسه است و قابل تفویض می باشد.
4- تسجیل: عبارت است از تعیین میزان بدهی قابل پرداخت به موجب اسناد و مدارک اثبات کننده بدهی. اختیار و مسئولیت تشخیص بر عهده وزیر یا رئیس موسسه است و قابل تفویض می باشد.
5- حواله: اجازه است که کتبا توسط مقامات مجاز برای تادیه تعهدات و بدهی های قابل پرداخت از محل اعتبارات مربوطه در وجه ذینفع صادر می شود. اختیار و مسئولیت تشخیص بر عهده وزیر یا رئیس موسسه است و قابل تفویض می باشد.
6- درخواست وجه: سندی است که ذیحساب برای دریافت وجه به منظور پرداخت حواله های صادر شده و سایر پرداخت هایی که به موجب قانون از محل وجوه متمرکز در خزانه مجاز باشد، حسب مورد از محل اعتبارات و یا وجوه مربوط عهده خزانه در مرکز یا عهده نمایندگی خزانه در استان در وجه حساب بانکی پرداخت دستگاه اجرایی ذیربط صادر می کند.
7- هزینه: عبارت است از پرداخت هایی که به طور قطعی به ذینفع در قبال تعهد یا تحت عنوان کمک یا عناوین مشابه با رعایت قوانین و مقررات مربوط انجام پذیرد.
نظارت و کنترل بودجه (تفریغ بودجه)
نظارت بر بودجه از جهت صحت عملیات اجرایی و انطباق آن با هدف ها و برنامه ها نقش مهمی دارد، چون بودجه ماموریتی است که از طرف قوه مقننه به دولت محول شده است. باید به نحوی از درستی انجام این ماموریت آگاهی یابد. نظارتی که مجلس در آغاز توسط دیوان محاسبات به طور غیرمستقیم و سپس با رسیدگی به گزارش تفریغ بودجه به صورت مستقیم انجام می دهد در پی این منظور است که روی هم نظارت قضایی و نظارت پارلمانی را پدید می آورد. از طرف دیگر دستگاه دولت نیز به سبب وسعت فراوانی که دارد باید اطمینان یابد که آن چه در درونش و توسط اعضایش صورت می پذیرد در جهت هدف های برنامه است. این احتیاج نیز لزوم نظارت اداری و عملیاتی را که دولت خودش بر خودش و بر کارکنانش به عهده دارد، مطرح می سازد.
مراحل نظارت بر اجرای بودجه
1- نظارت اداری: نظارت اداری به وسیله سازمان های قوه مجریه انجام می گیرد و می توان گفت که نوعی نظارت درون سازمانی در درون قوه مجریه است. نظارت اداری بر اجرای بودجه علاوه بر این که از سوی مقامات و متصدیان مربوط در هر سازمان و تشکیلات اداری در مراحل مختلف اجرای بودجه صورت می گیرد، عمدتا به وسیله سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و وزارت امور اقتصاد و دارایی انجام می شود.
2- نظارت قضایی:
• نظارت سازمان بازرسی کل کشور: به موجب اصل 174 قانون اساسی بر اساس حق نظارت قوه قضائیه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه های اداری، سازمانی به نام سازمان بازرسی کل کشور زیر نظر رئیس قوه قضائیه تشکیل می گردد. سازمان بازرسی کل کشور به عنوان یک نهاد قضائی بر اجرای صحیح قوانین از جمله قانون بودجه کل کشور در سازمان های اداری نظارت می کند و قانون گذار نیز بر این بازرسی ضمانت های اجرایی مقرر نموده است.
• نظارت دیوان محاسبات کشور: به موجب اصل 55 قانون اساسی، دیوان محاسبات به کلیه حساب های وزارتخانه ها، موسسات، شرکت های دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می کنند، به ترتیبی که در قانون آمده رسیدگی می نماید که هیچ هزینه های از اعتبار مصوب خود تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات حساب ها و اسناد و مدارک مربوط را برابر قانون جمع آوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم می نماید.
3- نظارت پارلمانی
• نظارت در جریان اجرای بودجه: از دو طریق صورت می گیرد:
الف-از طریق تذکر، سوال و استیضاح، تحقیق و تفحص
ب- از طریق گزارش های دریافتی
• نظارت بعد از اجرای بودجه: این نظارت پس از دریافت گزارش تفریغ بودجه هر سال از دیوان محسابت کشور و بررسی آن توسط مجلس صورت می پذیرد. دیوان محاسبات کشور سالانه با بررسی حساب‌ها و اسناد مربوط به دستگاه‌های دولتی گزارش تفریغ بودجه را تهیه می‌کند که در آن نحوه و میزان هزینه سازمان‌ها، پروژه‌ها و پیشرفت آنها بر اساس لایحه بودجه مشخص است. تفریغ بودجه نتیجهٔ نهایی نظارت بعد از خرج است. تفریغ بودجه یک نوع حسابرسی کلی عملیات مالی دولت است. تفریغ بودجه نشانگر درجهٔ تطبیق یا عدم تطابق عملیات انجام شده توسط دولت بر مبنای محاسبات پیش بینی شده‌است. تفریغ بودجه نظارت قوهٔ مقننه نسبت به دخل و خرج کشور است.